我國境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資面臨的困境及建議
世界礦業(yè)一改連續(xù)6年漲勢，從2008年第三季度開始形勢急轉(zhuǎn)直下。礦產(chǎn)品需求減少，除 黃金、鉀鹽等少數(shù)礦產(chǎn)外，全球油氣、煤炭、金屬價格大幅下挫。以初級勘查公司上市為主的多倫多風(fēng)險交易所的股票指數(shù)以及以大中型礦業(yè)公司為主的多倫多證券 交易所&P廳SX指數(shù)在短短的幾個月就降了一半左右。礦業(yè)公司股票市值大幅縮水，很多跌至歷史最低價。很多礦業(yè)公司面臨巨大的融資壓力。一些礦山 企業(yè)到期債務(wù)無法償付，欲低價出售公司、礦產(chǎn)地或?qū)で笸獠亢腺Y合作。根據(jù)加拿大著名礦業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)弗雷薩研究所對658家礦業(yè)公司總裁進(jìn)行的問卷調(diào)查結(jié) 果，80％以上的總裁認(rèn)為，在此輪經(jīng)濟(jì)衰退中，至少30％的勘查公司將被迫離開礦業(yè)界，40％的總裁認(rèn)為，50％以上的勘查公司將被迫離開礦業(yè)界。
金融危機(jī)對一些國家的礦業(yè)產(chǎn)生沖擊。全球金融危機(jī)爆發(fā)并影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)以來，國際市場鋁、銅、鉛、鋅等大宗礦礦產(chǎn)品價格直線下降。很多礦山因經(jīng)營虧損而限 產(chǎn)或關(guān)閉，礦業(yè)企業(yè)股票下降。大量礦業(yè)公司面臨財政危機(jī)、資本市場融資困難，因而紛紛削減勘查開發(fā)預(yù)算。很多公司預(yù)低價出售公司、礦產(chǎn)地或?qū)で笸獠亢腺Y合 作。根據(jù)普華永道的數(shù)據(jù)，在2008年7月至11月期間，受金融危機(jī)影響，全球初級礦業(yè)在多倫多TSx風(fēng)險交易中心100強(qiáng)上市企業(yè)的市值下跌77%，第 四季度全球工業(yè)并購數(shù)量下降61％。一些較大的礦業(yè)公司準(zhǔn)備出售資產(chǎn)，以降低成本，減輕負(fù)債，尋求機(jī)會通過多樣化方式資產(chǎn)收購或合并。美國、加拿大、澳大 利亞、印度、印度尼西亞、菲律賓、坦桑尼亞等國的礦業(yè)經(jīng)濟(jì)都進(jìn)人了低迷階段。
金融危機(jī)背景下，我國礦產(chǎn)資源企業(yè)抓住機(jī)遇，加大了境外投資的規(guī) 模和力度。據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，2008年以來，包括擬議的在內(nèi)，我國發(fā)生境外礦業(yè)并購78例，總涉案金額733億美元。在全球經(jīng)濟(jì)衰迷的情況下，我國礦業(yè)企業(yè)表 現(xiàn)出“不差錢”的氣勢，引起國際輿論界、礦業(yè)界、并購對象國政府與民眾的廣泛關(guān)注，不以為然、贊賞、抵制、懷疑，凡此種種。盡管我國官員曾公開否認(rèn)政府對 境外并購提供資金支持，但《中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》中提到的我國將利用政府專項(xiàng)資金鼓勵企業(yè)海外資源投資，我國企業(yè)關(guān)于“政府給我們提供資金”、“政府支 持我們并購”、“我們正在試點(diǎn)，一旦試點(diǎn)成功，我們將會有更多的美元”等也被國際媒體廣泛引用。英國《金融時報》一篇題為《中國企業(yè)海外投資的“真相”》 指出：“如今，不管哪場收購戰(zhàn)役或哪宗資產(chǎn)出售交易在塵埃落定前，外界都會猜測可能有來自中國的競購者”。
一、境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資面I右的困境
目前我國礦業(yè)企業(yè)境外勘查開發(fā)投資規(guī)模在不斷擴(kuò)大，取得了積極成效。但從我國境外勘查開發(fā)投資面臨的諸多壓力來看，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)企業(yè)面臨著一些外部 和內(nèi)部不利環(huán)境，需要境外投資的企業(yè)提前有所準(zhǔn)備。外部不利環(huán)境主要體現(xiàn)在，我國企業(yè)在境外勘查開發(fā)投資和并購過程中，面臨來自投資所在國從政府、企業(yè)、 社區(qū)民眾以及媒體的各種壓力；面臨實(shí)力雄厚的跨國礦業(yè)公司的強(qiáng)勢競爭；來自日本、印度等資源需求國的競爭等。內(nèi)部不利環(huán)境主要體現(xiàn)在政府表面協(xié)調(diào)，實(shí)則不 協(xié)調(diào)；勘查和礦山企業(yè)整體實(shí)力和能力較弱，缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力；政府和企業(yè)之間不協(xié)調(diào)，企業(yè)和企業(yè)之間不協(xié)調(diào)；配套支撐體系不健全等。體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。
1．國際輿論的圍攻
自我國宣布“走出去”戰(zhàn)略以來，一直處于國際輿論的風(fēng)口浪尖。金融危機(jī)后，我國資源企業(yè)加大境外投資力度和規(guī)模，更引起國際輿論界廣泛評論。以我國國企 進(jìn)人澳大利亞洽談資源并購合作事宜為例，“由中國控制澳大利亞的公司和資源非常危險”,“中國將把澳大利亞的礦業(yè)資產(chǎn)國有化”,“中鋁今天控制力拓，明天 就會發(fā)展為中國國家投資公司控制我們的公路、公交或私有水公司”,“憑借中鋁這個工具，中國政府的干預(yù)不會到此為止”,“澳從不允許政府資金控制礦產(chǎn)項(xiàng) 目”,“北京在把澳大利亞變成其經(jīng)濟(jì)的分支機(jī)構(gòu)”,“這并非外國投資問題，這是讓另一國政府在澳資源中擁有股份的問題”等言論充斥媒體。澳大利亞最暢銷報 紙《澳大利亞人》甚至開辟了“對中鋁說不”的專欄，更有人把中國政府的支持稱作“大紅支票簿”。西方國家對持續(xù)升溫的中非合作，散布中國新殖民主義的言 論。
2．在發(fā)達(dá)國家的投資受到抵制，或被附加苛刻條款
澳大利亞、加拿大等發(fā)達(dá)國家投資環(huán)境相對清晰透明和穩(wěn)定。近年來，這些國家 每年組織政府游說團(tuán)，希望中國勘查開發(fā)企業(yè)到這些國家投資。即便是中鋁并購力拓被否，澳大利亞政府仍然公開宣傳歡迎中國礦業(yè)企業(yè)去投資。但從近期我國企業(yè) 在這些國家勘查開發(fā)及礦業(yè)并購的情況看，這些發(fā)達(dá)國家并非礦業(yè)投資的天堂。
繼2005年我國中海油投資美國優(yōu)尼科、中國五礦投資諾蘭達(dá)分別被 美國、加拿大政府否決以后，今年沸沸揚(yáng)揚(yáng)的中國鋁業(yè)并購力拓又被澳大利亞政府否決。而最近我國五礦、華菱等企業(yè)投資澳大利亞的每一案例，都曾受到延期處 理。雖然迫于各方壓力，華菱收購FMG于3月31日獲得批準(zhǔn)，五礦收購案于4月24日終獲批準(zhǔn)，但都被附加苛刻條件。
我國近期在澳大利亞的幾 起并購均被附加苛刻條件。中國五礦用12.06億美元收購澳大利亞02礦產(chǎn)公司的資產(chǎn)，澳方強(qiáng)加的并購約束條件是：五礦須作出一系列“合法強(qiáng)制性承諾”， 包括承諾獨(dú)立經(jīng)營這些礦山，繼續(xù)以澳為總部，由澳方人員主要管理，全部產(chǎn)品價格須根據(jù)公平原則由澳銷售人員參照國際標(biāo)準(zhǔn)制定等。華菱收購案中，澳大利亞政 府直接提出了進(jìn)人弗提朔(Fortes盯e）董事局的湖南華菱代表被限制接觸每年一度的可能影響鐵礦石貿(mào)易談判的文件。澳大利亞堅(jiān)持認(rèn)為華菱作為國企，必 須跟中國要盡量壓低鐵礦石價格的這個國家利益永遠(yuǎn)保持距離。本輪中國進(jìn)行澳大利亞礦業(yè)投資中，澳大利亞民眾對要求中國資源行業(yè)對澳大利亞的企業(yè)同等開放呼 聲很高。在鞍鋼投資案裁決中，澳大利亞政府堅(jiān)持讓鞍鋼允許金戴爾別（Gin-dalbie）在中國國內(nèi)的一項(xiàng)投資活動里維持澳方50％的參股權(quán)，而且不允 許單方對此安排做出改變。對于這種花大價錢，卻幾無決策控制權(quán)的礦業(yè)投資，有人戲稱為“買礦預(yù)付款”。
西方歷來是講究民主制度的，除了政府進(jìn) 行項(xiàng)目審核之外，最后能否獲批還有來自各方的態(tài)度，包括公司董事會、企業(yè)員工、社會輿論等多方面的綜合考量。對于項(xiàng)目的審批也堅(jiān)持符合本國政治、經(jīng)濟(jì)、社 會的和諧的基本原則。如中鋁收購力拓的并購案最終因力拓集團(tuán)董事會否決而宣布流產(chǎn)。
3．在發(fā)展中國家的項(xiàng)目遭遇各種困難
和發(fā)達(dá)國家不同的是，很多發(fā)展中國家明確表示歡迎我國國有企業(yè)，主要原因是民營企業(yè)信譽(yù)不好，金融危機(jī)后拋下業(yè)務(wù)逃掉，這些國家認(rèn)為國有企業(yè)更可靠。但從我國礦業(yè)企業(yè)在非洲、周邊地區(qū)礦業(yè)投資情況看，也面臨著很多不確定問題，隱性成本較高，需要國內(nèi)企業(yè)注意。
第一是遭遇政治風(fēng)險。發(fā)展中國家尤其是非洲國家政權(quán)頻繁變更、礦業(yè)政策繼承性差、政局不穩(wěn)，政權(quán)一旦變更，礦業(yè)項(xiàng)目就要面臨重新談判甚至終止。民主剛 果、幾內(nèi)亞等國均在新政府上臺后重新審查礦業(yè)合同。我國地勘單位在阿爾及利亞、泰國也遭遇到政府變卦，項(xiàng)目被擱置或協(xié)議作廢的問題。對實(shí)行長線項(xiàng)目的公司 來說，這一點(diǎn)需要警醒。
此外，某些國家政策不透明，政府腐敗。我國境外風(fēng)險勘查項(xiàng)目多在落后的發(fā)展中國家，政府腐敗嚴(yán)重，很多勘查項(xiàng)目被索 賄。我國地勘單位在某國的項(xiàng)目，僅保安費(fèi)用就被索要800多萬元人民幣，已接近該項(xiàng)目勘查的總費(fèi)用。有的企業(yè)花費(fèi)了500多萬元，礦業(yè)權(quán)都沒拿到，進(jìn)退兩 難。還有的企業(yè)僅礦業(yè)權(quán)申請，就長達(dá)8年，由于當(dāng)?shù)卣瘮〖肮室馔享常?xiàng)目仍未啟動，造成嚴(yán)重浪費(fèi)。
第二是基礎(chǔ)地質(zhì)資料匾乏或資料作假。我國地勘單位投資的發(fā)展中國家，普遍存在這個問題。很多項(xiàng)目不得不從填地質(zhì)草圖開始做起。此外，有些國家還存在政府資料、公司資料作假的情況。
第三是社會許可存在很大不確定性。礦產(chǎn)資源立法中明確礦業(yè)公司的社會責(zé)任是近年來發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家普遍的趨勢。礦業(yè)公司在海外投資，需要承擔(dān)社會責(zé) 任。雖然得到政府許可，但是如果不能獲得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)許可，仍不能開工。這些都是國內(nèi)企業(yè)所不熟悉的。獲得許可證需要企業(yè)和社區(qū)長期艱苦的談判。我國紫金礦業(yè) 公司在某國的一個銅礦項(xiàng)目，就經(jīng)歷了漫長的討價還價過程。
第四是后勤和基礎(chǔ)設(shè)施得不到保障。很多發(fā)展中國家礦業(yè)法存在缺陷，礦業(yè)權(quán)多存在瑕 疵。員工文化水平低，效率低下。缺乏必要的生活物資和地勘服務(wù)。有些項(xiàng)目所在區(qū)域，后勤不能保障，中方員工人身安全得不到保障，我國境外項(xiàng)目遭遇人員被綁 架、被當(dāng)?shù)鼐用袢簹录䲡r有發(fā)生。有些國家基礎(chǔ)設(shè)施非常差，道路、港口、電力設(shè)施等都不發(fā)育，雖然礦產(chǎn)資源地質(zhì)條件很好，但無開采和運(yùn)輸。很多發(fā)展中國 家，生活成本非常高，比如安哥拉，生產(chǎn)生活成本是國內(nèi)的8一10倍。
第五是難以獲得優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。金融危機(jī)發(fā)生后，在風(fēng)險資本市場上市的勘查公司 市值大幅縮水，投資價值顯現(xiàn)，我國民間資本及礦業(yè)企業(yè)看到了機(jī)會，希望介入。但這類公司證券交易基本停滯，有行無市，要想介入好項(xiàng)目的勘查公司并不容易。 這主要是勘查企業(yè)及股民對未來預(yù)期看好以及勘查本身的特點(diǎn)決定的。經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，勘查公司可以通過削減勘查預(yù)算，儲備現(xiàn)金，僅投人最低勘查費(fèi)用以保有礦業(yè) 權(quán)，熬過“嚴(yán)冬”。
有些初級勘查公司的股票價格在短短4個月內(nèi)縮水90％。部分公司股票價格在2008年年底時反彈，但蘇易量并不大。
第六是我國地勘單位境外投資存在體制障礙。根據(jù)商務(wù)部《境外投資管理辦法》，事業(yè)單位法人開展與外投資參照企業(yè)投資管理，但在地勘單位辦理國外廠險勘查 工作中，有關(guān)部門要求其以企業(yè)為主體進(jìn)行與外投資。即便國內(nèi)這關(guān)過了，事業(yè)單位在國外注冊礦立公司仍然存在困難。很多國家都要求外商在本國內(nèi)之注冊公司或 以合資合作身份才可進(jìn)行投資。為便于在國外取得探礦權(quán)，開展礦產(chǎn)勘查工作，針對投資對象國白相關(guān)規(guī)定和我國國有資產(chǎn)管理的限制，以及對象國又外商投資者的 限制和國家資金境外流轉(zhuǎn)的限制，國外企業(yè)采取了各種變通方式。礦業(yè)公司基本上都是以境外與當(dāng)?shù)爻闪⒑腺Y合作公司，或在香港成立子公節(jié)的方式，進(jìn)行具體操 作。有些國有企業(yè)董事長或總經(jīng)王以自然人身份在當(dāng)?shù)刈�，成立國有企業(yè)在境外的幾公司，一些企業(yè)通過此舉達(dá)到了國外的投資條件，轉(zhuǎn)不了國內(nèi)資金，但此舉存 在產(chǎn)權(quán)歸屬、國有企產(chǎn)流失等諸多隱患。
第七是地勘單位缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力，且融資無門，一些項(xiàng)目面臨礦業(yè)權(quán)難以維系的風(fēng)險。這是由地勘單位事業(yè)體制 決定的。地勘單位受財政撥款限制，普遍缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力。地勘單位作為事業(yè)法人，就融資來說，受國家對公益性事業(yè)單位的約束及金融法律制度對主體的星求，不具 備在證券資本市場上融資的主體資格，也不寧合風(fēng)險基金投資對主體的要求。資本市場融資者，一月要求是能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的法人和自然人，地勘衛(wèi)位不符合這 樣的條件。我國銀行體系由專業(yè)銀行、政；性銀行和商業(yè)銀行組成。專業(yè)銀行的性質(zhì)也屬于商習(xí)銀行。商業(yè)銀行的貸款對象必須是經(jīng)營性企業(yè)單位，沒有具有經(jīng)濟(jì)收 人、預(yù)付的價值能得到補(bǔ)償和增值、有歸主貸款本息的資金來源。凡非經(jīng)營性、沒有經(jīng)濟(jì)收人的上位，只能作為財政撥款對象，而不能成為銀行貸款習(xí)象。根據(jù)《擔(dān) 保法》，學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益事業(yè)為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體不得為保證人。這些規(guī)定f地勘單位遠(yuǎn)離很多融資渠道。此外，事業(yè)單位的一些頭定，包括 《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》等，也決定了地勘單位空有屬于自己的獨(dú)立可支配財產(chǎn)，不具有獨(dú)立或相對獨(dú)立的法律人格。
資金不足是我國境外礦產(chǎn)資源勘查 存在的普題。境外風(fēng)險勘查投資項(xiàng)目大部分從2005年啟：于中央財政提供的資金同企業(yè)預(yù)期以及項(xiàng)目實(shí)阮相差懸殊，大多數(shù)境外勘查投資項(xiàng)目的勘查手盡限于淺 表物探、化探、槽探等區(qū)域性、淺表性勘探〔草根勘查項(xiàng)目，相關(guān)礦山企業(yè)或下游冶煉加工業(yè)銀行貸款都不愿意介人，地勘單位受體制等方面｝缺少籌措資金渠道。 目前一些項(xiàng)目陸續(xù)完成草棒工作，為展開深部鉆探、礦體控制評估等工作，必一步追加資金，地勘體制能力現(xiàn)狀決定了政府佗大投人，否則地勘單位難以履行勘查義 務(wù)，礦業(yè)杠法延續(xù)。
第八是我國企業(yè)談判能力差。中國礦業(yè)企業(yè)際上軟實(shí)力不強(qiáng)，限制了信息的大量及時獲取，導(dǎo)致信息不對稱，在與外方談判周旋時 掌控能力不夠，不能自信地在項(xiàng)目管理方面駕馭與外方的合作。尤其是在事業(yè)體制下的地勘單位，對勘查國際慣例不了解，用呼思維方式與外方打交道，獨(dú)立進(jìn)行融 資談判、礦川資合作談判等方面經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致利益受損。很多企業(yè)為“走出去”而走出去，有的地勘單位地質(zhì)情節(jié)嚴(yán)佛境外進(jìn)行公益性地質(zhì)工作一樣，把“提交了 地質(zhì)報告”作為勘查項(xiàng)目完成的標(biāo)志。企業(yè)對于可能影響經(jīng)濟(jì)可行性的其他因素，包括土地、環(huán)境、社區(qū)的政治風(fēng)險等都不熟悉。
第九是很多項(xiàng)目位于 自然條件非常惡劣的地區(qū)。我國勘查企業(yè)進(jìn)行境外勘查開發(fā)投資起步較晚。一些 好項(xiàng)目已被東道國公司及其他跨國礦業(yè)公司占據(jù)。我國礦業(yè)企業(yè)介入的項(xiàng)目多為地理位置差，海拔高，氣候條件惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施條件差的地區(qū)。有的項(xiàng)目甚至無正常 途徑通達(dá)工作區(qū)，需要直升機(jī)空運(yùn)人員和物資，致使 單位工作量的勘查成本遠(yuǎn)高于國內(nèi)。還有的項(xiàng)目位于環(huán)境敏感區(qū)，存在著土地準(zhǔn)人、環(huán)境準(zhǔn)人問題及由此引發(fā)的礦業(yè)權(quán)風(fēng)險問題。有些工作區(qū)存在未被清理的地雷等 問題，非常危險。另外，受資金限制，我國境外項(xiàng)目以草根勘查階段的項(xiàng)目為主，這類項(xiàng)目的成功概率本來就很低。
第十是礦業(yè)企業(yè)境外自相殘殺，部 分民營礦業(yè)企業(yè)影響聲譽(yù)。存在礦業(yè)企業(yè)境外扎堆現(xiàn)象。部分民營企業(yè)到國外炒賣礦業(yè)權(quán)，在金融危機(jī)到來時，不履行應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)逃離。國有地勘單位是此類境外 風(fēng)險勘查投資的主體。除此之外，還有很多民營企業(yè)，毫不了解礦 業(yè)，由于中國獲得礦業(yè)權(quán)的成本高，帶著炒礦權(quán)的心理到境外投資：周邊國家一些礦業(yè)官員認(rèn)為，中國有些企業(yè)不是真的想做地質(zhì)工作，而是等著升值賣掉。
第十一是缺乏配套措施和配套人才。礦業(yè)投資，尤其在落后發(fā)展中國家的投資，涉及到設(shè)備出關(guān)和樣品人關(guān)及技術(shù)人員出境等問題。從礦業(yè)企業(yè)的實(shí)際運(yùn)作看，施 工設(shè)備人關(guān)手續(xù)難批、設(shè)備進(jìn)場運(yùn)輸困難。國內(nèi)技術(shù)人員到境外的簽證手續(xù)比較麻煩，時間比較長。國內(nèi)地質(zhì)勘查樣品渠道不暢通。海關(guān)不認(rèn)可承擔(dān)國外項(xiàng)目的單位 直接接收回國的樣品。物資及設(shè)備及其后油礦海外投資情況期樣品的托運(yùn)回國進(jìn)行化驗(yàn)分析時間很長，從裝貨、運(yùn)輸、到岸及運(yùn)到最終目的地要3個月的時間。另 外，國家對外匯管理很嚴(yán)格，對外投資手續(xù)很復(fù)雜。對外投資項(xiàng)目受到本國以及所在國雙重管制。
我國境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)并購項(xiàng)目累計(jì)達(dá)600余個，遍布70多個國家，且這些項(xiàng)目大多屬于合資合作項(xiàng)目，需要中方參與管理。涉及多種礦業(yè)投資環(huán)境及多語種。無論國家層面還是企業(yè)層面，外語、專業(yè)以及熟悉相應(yīng)國家礦業(yè)法律的人員短缺。
4．國際貨幣基金組織等干涉中國境外戰(zhàn)略
我國通過對非洲等的經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助、提供低息貸款以及幫助非洲國家建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施換取對對方礦產(chǎn)資源開采權(quán)的境外投資策略，已受到來自世界銀行、國際貨幣基 金組織、歐盟、美國等的關(guān)注和質(zhì)疑，這些被我國動了非洲的“奶酪”的利益集團(tuán)，認(rèn)為非洲在用“礦產(chǎn)”做抵押，獲得我國的貸款，未來可能會使非洲陷入更進(jìn)一 步的貧困中。
以我國與剛果（金）的一項(xiàng)價值92.5億美元的協(xié)議為例。根據(jù)協(xié)議，剛果（金）承諾向中國提供上百萬噸銅和鉆，以換取公路、鐵路 及其他基礎(chǔ)設(shè)施。國際貨幣基金組織（I MF）官員擔(dān)心此項(xiàng)合約會加大剛果的債務(wù)負(fù)擔(dān)，并推遲了對剛果100億美元債務(wù)中多數(shù)債務(wù)的豁免。國際貨幣基金組織總裁卡恩最近訪問剛果時表示，中國與剛 果此項(xiàng)協(xié)議需作一些修改，避免與IMF債務(wù)減免計(jì)劃發(fā)生沖突。如果剛果接受中國協(xié)議，國際貨幣基金組織將取消減免非洲債務(wù)。中國與非洲合作的商業(yè)模式同西 方發(fā)展援助的官僚制度之間發(fā)生對立。
5．他國針對中國涉礦戰(zhàn)略采取的行動，縮小了我國空間
美國、日本等國家一直關(guān)注中國在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的行動，并針對中國涉及到礦產(chǎn)資源方面的動作采取應(yīng)對措施，這一定程度上會縮小我國境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動的空間。明槍易躲，暗箭難防。
2005年9月，中國核能發(fā)展計(jì)劃一公布，日本以綜合商社為核心的企業(yè)集團(tuán)，就加快了戰(zhàn)略部署，著手全球布點(diǎn)，占據(jù)海外鈾礦。日本此舉的目的，用三井發(fā) 言人不經(jīng)意間透露的話來說，就是“我們必須在中國競爭到來之前，確保鈾的份額。”此后，日本在鈾礦方面采取了一系列舉措，保證鈾礦供應(yīng)）印度也不容忽視。 印度和我國發(fā)展階段類似，對資源的需求如我國一樣灘望。印度雖然缺乏全方位的國家協(xié)調(diào)政策，但印度的聲型家族企業(yè)和中型企業(yè)在“技術(shù)密集型”和“高度復(fù)卉 性”的行業(yè)領(lǐng)域具有很強(qiáng)的國際競爭力。印度政府啟吞了一家投資公司，專門購買海外煤炭和金屬公司的書益。國外媒體認(rèn)為，目前全球可能大概一半的公司的毛單 是現(xiàn)在印度和中國的目標(biāo)。在鈾礦方面，印度加緊滬外勘查開發(fā)投資。
二、境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資深略的建議
針對境外礦業(yè)勘查開發(fā)投資面臨的日益嚴(yán)峻的巨際國內(nèi)形勢，我們對目前我國走出去遭遇不利因素白原因進(jìn)行了分析，并提出了建議。
1．調(diào)整礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)國際化的指導(dǎo)思想
目前我國境外勘查投資在全球勘查投資中所占白份額同中國未來資源需求嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。同境外開發(fā)多購項(xiàng)目相比，勘查項(xiàng)目需要的資金額少，政治敏感痊低。政府 應(yīng)鼓勵國內(nèi)企業(yè)海外勘查，但應(yīng)針對我國地甚單位能力狀況、國外優(yōu)質(zhì)空白區(qū)缺少的情況以及現(xiàn)不勘查項(xiàng)目資金缺口較大等現(xiàn)狀，對境外勘查開發(fā)投爹策略進(jìn)行調(diào) 整。從各來源數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)看，我國境外礦廠資源勘查開發(fā)及股權(quán)投資有如下特點(diǎn)：第一，勘查開叢及并購主體以國有企業(yè)和國有地勘單位為主；第二，甚查投資主要 方式是在國外注冊獨(dú)資公司，與東道國至業(yè)組成合資公司共同申請?zhí)降V權(quán)，以我方控股為主。柞介股權(quán)投資以小額參股為主，資金來源以貸款為主；鄉(xiāng)三，勘查投資 與礦業(yè)并購?fù)顿Y呈現(xiàn)兩極分化。在項(xiàng)目關(guān)處階段上，勘查項(xiàng)目大多為草根階段的風(fēng)險勘查項(xiàng)目開發(fā)并購的對象則主要是擁有采礦項(xiàng)目的采礦公司缺乏中間階段的項(xiàng) 目；第四，勘查投資主要發(fā)生在周壓國家及非洲等發(fā)展中國家，并購?fù)顿Y則主要針對的；澳大利亞、加拿大等發(fā)達(dá)國家的礦業(yè)公司；第六，勘目標(biāo)礦種較分散。并購 目標(biāo)礦種相對集中，主要是鐵刁石。
政府鼓勵國內(nèi)企業(yè)海外勘查，但應(yīng)針對我國地｛單位能力狀況、國外缺乏優(yōu)質(zhì)空白區(qū)缺少的情況以現(xiàn)有勘查項(xiàng)目資金缺口較大等現(xiàn)狀，對境外勘查開投資策略進(jìn)行調(diào)整。
(l）認(rèn)清當(dāng)前形勢，積極轉(zhuǎn)變政府策略，由主導(dǎo)變?yōu)檎咧?/SPAN>
首先，及時跟蹤境內(nèi)外媒體對我國礦業(yè)境外投資的評論，了解國際形勢變化。也應(yīng)關(guān)注外商在中國的投資，尤其應(yīng)注意日本、美國公司。官方應(yīng)鼓勵企業(yè)在商言 商，應(yīng)宣傳國家通過間接手段實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國際化的目標(biāo)。國家應(yīng)自上而下強(qiáng)調(diào)商業(yè)意圖，以保護(hù)國家利益和企業(yè)利益。應(yīng)盡量避免針對國際著名企業(yè)的并購，躲開 公眾關(guān)注視線。遇到外國政府及民眾反對的項(xiàng)目，該放手就及時放手，以免負(fù)面影響積累，對整個中國的企業(yè)產(chǎn)生不利影響。
其次，應(yīng)充分認(rèn)識到國內(nèi) 企業(yè)在礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)不足，我國國有企業(yè)國際化經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)不足，以及美國、日本等發(fā)達(dá)國家抑制中國發(fā)展、豐富的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，以及跨國礦業(yè) 公司豐富的國際化經(jīng)驗(yàn)這些客觀現(xiàn)實(shí)，在企業(yè)境外勘查開發(fā)投資的進(jìn)程中，應(yīng)環(huán)顧左右，兼顧后方。
初步認(rèn)為，應(yīng)對以下問題進(jìn)行研究：我國礦產(chǎn)資源 戰(zhàn)略是否有可能被其他國際礦業(yè)公司或其他國家所利用？我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資以及境外并購，除了我們的收獲以外，帶給其他國家和公司的收獲是什么？我國 境外投資中，到底是我們的機(jī)會多一些，還是投資對象國及目標(biāo)公司的機(jī)會更多一些？至少我國地勘單位用國家財政資金，到一些落后的發(fā)展中國家進(jìn)行非常草根的 勘查工作，要向投資對象國提交地質(zhì)資料，對方比我們的受益大。因?yàn)榭辈樵黾訃邑敻�，這是國外用很多鼓勵措施引導(dǎo)企業(yè)做的工作。
再次，政府需弱化走出去思想，代之以國際化一體化策略
政府應(yīng)從臺前退居到幕后，尤其是要弱化資源走出去的概念，避免給他國以“狼來了”的印象。政府從支持的角度，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)企業(yè)國家化，管理一體化等綜合目 標(biāo)，而并非強(qiáng)調(diào)走出去占領(lǐng)資源市場。隱性的走出去概念轉(zhuǎn)化為顯性的市場動力，根據(jù)輿論及政治、經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向，及時調(diào)整政府的角色，是巫待解決的關(guān)鍵問題。
(2）培養(yǎng)企業(yè)核心競爭力為政策出發(fā)點(diǎn)
針對我國面對的國際政治經(jīng)濟(jì)形勢及現(xiàn)今國有企業(yè)現(xiàn)狀，調(diào)整礦產(chǎn)資源參與全球配置或礦業(yè)國際化戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)途徑。在10年前我國企業(yè)尤其是勘查企業(yè)普遍“走 不出去”的情況下，“走出去”戰(zhàn)略是合宜的。在新時期背景下，應(yīng)該重新審視我們的境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資戰(zhàn)略，重新審視礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的實(shí)行方式，重新審 視在這場戰(zhàn)略中政府應(yīng)該發(fā)揮的作用。如果政府輿論導(dǎo)向不對，實(shí)際措施又跟不上，企業(yè)沒得到實(shí)惠，反而受到不利影響。
把國家戰(zhàn)略意圖通過間接措 施，轉(zhuǎn)換為能夠?yàn)閲H社會所理解和接受、符合市場經(jīng)濟(jì)原則的政策措施。走出去是為保障資源安全，其核心，應(yīng)是通過參與全球競爭，開拓市場，發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟(jì)， 使中國企業(yè)在全球配置中所占的資源份額與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)需求比例適當(dāng)，這一切要靠提高我國企業(yè)的國際競爭力來實(shí)現(xiàn)。企業(yè)發(fā)展了，即便國家不部署，企業(yè)也會從比較 優(yōu)勢的角度出發(fā)走出去。而企業(yè)能力不強(qiáng)，國家戰(zhàn)略無法實(shí)現(xiàn)。
(3）尊奉國內(nèi)是企業(yè)練兵的運(yùn)動場，改善國內(nèi)礦業(yè)投資環(huán)境
國內(nèi)企業(yè)要 邁向國際，需要具備一定經(jīng)營管理和抵御市場風(fēng)險能力，而很多礦業(yè)企業(yè)在國內(nèi)還是新生力量，中國礦業(yè)發(fā)展規(guī)模、階段和速度與國外礦業(yè)市場發(fā)育相比，還有很大 的差異。在中國礦業(yè)環(huán)境下，國內(nèi)企業(yè)還羽翼未滿，磨練不夠，在國際市場上競爭，缺乏抵御外部市場的壓力和變化能力，易導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營失敗及最終的資產(chǎn)流失等 重大失誤。因此，國內(nèi)礦業(yè)投資環(huán)境是企業(yè)成長的基石，只有在國內(nèi)良好的投資環(huán)境中不斷錘煉，企業(yè)在走向國際舞臺上才能大放異彩。
2．政府主導(dǎo)，推進(jìn)各方面資源整合
應(yīng)促進(jìn)政府分工協(xié)作，政策集成，資金整合及再分配，信息資源整合。
(l）政府職能整合和機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)動
目前發(fā)改委、財政部、國土資源部、商務(wù)部等有相應(yīng)的職能來管理境外風(fēng)險勘查項(xiàng)目。但各個管理部門分工不同，業(yè)務(wù)銜接不上。建議整合政府的管理機(jī)構(gòu)，減少 多部門管理的不協(xié)調(diào)現(xiàn)狀，明確境外勘查企業(yè)的管理主體，同時明確管理職能。這樣有利于了解我國境外勘查的全貌和走出去戰(zhàn)略實(shí)施的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。
礦產(chǎn)資源國際化戰(zhàn)略是我國國際化戰(zhàn)略的組成部分，更是礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的組成部分，國土資源部在其中應(yīng)該承擔(dān)部分職責(zé)，初步認(rèn)為應(yīng)境外信息采集與服務(wù)、境外 勘查企業(yè)監(jiān)管、開發(fā)企業(yè)聯(lián)合監(jiān)管、項(xiàng)目備案、跟蹤、國家支持項(xiàng)目的評審、跟蹤、評價等。我國目前關(guān)注基礎(chǔ)地質(zhì)信息的境外采集，還應(yīng)關(guān)注境外政策、法規(guī)、人 文等軟環(huán)境信息，為企業(yè)提供服務(wù)。
(2）通過稅收抵扣措施促進(jìn)企業(yè)之間的整合
我國礦業(yè)境外并購，有的一筆支出就超過全球一年的勘 查預(yù)算，成本高昂。而境外勘查投資不到勘查預(yù)算的1%，這同我國未來礦產(chǎn)品需求不相適應(yīng)，從上下游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)配置上也是不合理的。考慮到我國企業(yè)境外勘查， 最終的受益者是礦山企業(yè)以及冶煉加工企業(yè)，應(yīng)促成下游企業(yè)盡早介人，通過參股等方式解決地勘單位融資渠道問題。
從政府政策主導(dǎo)上，建議采用稅收手段，讓投資于境外勘查企業(yè)的礦業(yè)公司，可以就境外勘查投資部分，進(jìn)行投資稅收抵扣，鼓勵下游企業(yè)介入上游。
(3）境內(nèi)和境外各項(xiàng)政策措施的集成
盤點(diǎn)國家在該輪周期乃至更長時期框架內(nèi)可提供的各類支持措施，勘查與開發(fā)行業(yè)統(tǒng)籌考慮。停止那些以個別國企為支持對象、資源過于集中使用的支持措施，代 之以將這些支持措施納人一個政策性支持框架中，構(gòu)建多層次、寬領(lǐng)域、分階段、廣受益的外交支持、信用擔(dān)保、金融服務(wù)、投資保障、政策性貸款、稅收優(yōu)惠、指 導(dǎo)與培訓(xùn)等政策措施。應(yīng)通過競爭機(jī)制將資源分配給最有競爭力的企業(yè)。
對內(nèi)企業(yè)和對外投資礦業(yè)政策的集成。由于國內(nèi)與國外礦業(yè)勘查的法律、政策 與規(guī)范上存在較大的差別，如儲量評估標(biāo)準(zhǔn)不一等問題普遍存在，國內(nèi)企業(yè)在國外工作，既要參考當(dāng)?shù)氐目辈楣ぷ鳂?biāo)準(zhǔn)，又要回國交差，符合國內(nèi)的要求，企業(yè)會兩 頭難。因此有必要對國內(nèi)外礦業(yè)勘查的政策和規(guī)范進(jìn)行整合，減少雙重標(biāo)準(zhǔn)要求。
(4）發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的力量
行業(yè)協(xié)會在國內(nèi)企業(yè)進(jìn)行境 外勘查方面可以起到相當(dāng)大的作用。協(xié)會可以提供相應(yīng)的地勘信息；技術(shù)人員信息；勞工信息；投資國的社會環(huán)境信息；境外礦業(yè)管理部門信息；礦業(yè)法律制度信息 等。并且行業(yè)協(xié)會可以定期的組織協(xié)會成員交流彼此的走出去經(jīng)驗(yàn)，避免在境外競爭同一礦權(quán)的問題發(fā)生。
(5）信息整合
國土資源部有 關(guān)部門，國家開發(fā)銀行等擁有大量境外投資環(huán)境信息；我國近年來境外投資企業(yè)也有鮮活的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。應(yīng)指定有關(guān)單位整合上述信息，并參考美國地調(diào)所國別 研究的辦法，發(fā)揮我駐外使館和經(jīng)商處在信息采集的優(yōu)勢，開拓信息渠道。以信息服務(wù)為紐帶，掌握了解企業(yè)境外投資動態(tài)。
國內(nèi)企業(yè)進(jìn)行境外投資， 最需要獲得的支持之一就是信息，境外投資國的投資環(huán)境如何，獲得勘查許可證和開采許可證的途徑是什么，在境內(nèi)外審批需要準(zhǔn)備哪些材料等。這些信息的服務(wù)要 求準(zhǔn)確、全面、有效。因此有必要打造一個具有權(quán)威性的信息平臺，形成礦業(yè)投資環(huán)境指南等一系列的境外投資服務(wù)產(chǎn)品，為企業(yè)在獲得境外資源上提供高效的信息 服務(wù)支撐，及時動態(tài)更新。
召集境外從事勘查的企業(yè)，共享經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，清理出共性問題，提示風(fēng)險，同時引導(dǎo)其他的勘查企業(yè)。必要情況下，邀請世 界上一些具有跨國經(jīng)驗(yàn)的公司管理人員給予培訓(xùn)。這些地勘單位在境外經(jīng)營運(yùn)作中，積累了對象國政治法律信息、基礎(chǔ)地質(zhì)信息，這些信息具有很高的基礎(chǔ)性和共享 價值。建議共享這些信息。
如果如Frase：調(diào)查結(jié)果，在整個經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，至少有30％以上的勘查公司退市，那么這些公司手中的礦業(yè)權(quán)可以是 國內(nèi)企業(yè)介人的目標(biāo)。建議國土資源部組織有關(guān)單位，動態(tài)跟蹤世界礦產(chǎn)地信息、招商引資信息、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓售賣合資合作信息、礦業(yè)公司破產(chǎn)信息等，利用便捷平 臺免費(fèi)為企業(yè)提供服務(wù)。
3．階段性地對風(fēng)險勘查項(xiàng)目做全盤清理
首先，研究調(diào)整國外風(fēng)險勘查專項(xiàng)資金政策。在充分總結(jié)國外風(fēng)險勘查專項(xiàng)資金運(yùn)行情況的基礎(chǔ)上，研究制定新的專項(xiàng)資金政策。應(yīng)從最大限度發(fā)揮資金找礦成果的目標(biāo)出發(fā)，研究基金額度、發(fā)放主體、發(fā)放對象、發(fā)放條件、支出范圍、發(fā)放方式、回報要求、監(jiān)督管理等制度。
其次，篩選國外風(fēng)險勘查專項(xiàng)資金支持的項(xiàng)目。專項(xiàng)資金支持的項(xiàng)目大多處于低級勘查階段，除個別項(xiàng)目因前景不佳準(zhǔn)備停止工作外，大部分工作需要繼續(xù)進(jìn)行。 建議由國土資源部組織法律、金融、地質(zhì)、礦產(chǎn)、國別等方面專家組成的專業(yè)隊(duì)伍，必要情況下聘請國別經(jīng)驗(yàn)豐富的咨詢公司，對企業(yè)自報有前景潛力的項(xiàng)目進(jìn)行全 面評價。對那些無進(jìn)一步找礦潛力，或因自然條件、地理?xiàng)l件、基礎(chǔ)設(shè)施等原因不可能短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)可采的項(xiàng)目，應(yīng)盡早終止和核銷，以免進(jìn)一步擴(kuò)大費(fèi)用。
再次，現(xiàn)有資金用于續(xù)做項(xiàng)目，不設(shè)置新的草根勘查項(xiàng)目。目前很多有潛力的勘查項(xiàng)目，如果國家停止支持，前期支出將打水漂。對這些項(xiàng)目，國家應(yīng)在充分評估 的基礎(chǔ)上，進(jìn)行扶持性投入，直至風(fēng)險勘查基金、私募基金以及礦山企業(yè)能夠承擔(dān)的風(fēng)險為止�？紤]到金融危機(jī)等多方面因素，建議財政專項(xiàng)資金不再支持草根風(fēng)險 勘查項(xiàng)目。
4．健全并完善境外勘查開發(fā)投資的配套體系
(l）健全法律制度
走出去戰(zhàn)略實(shí)施多年，我國相應(yīng)的配套法律法 規(guī)不少，但具體到礦業(yè)勘查、開發(fā)的法律法規(guī)很少；國家出臺有關(guān)走出去的鼓勵政策中，對金融、外匯的法律規(guī)定很多，對行業(yè)規(guī)范的法律規(guī)定很少。從目前國內(nèi)的 境外投資相關(guān)的法律法規(guī)來看，主要涵蓋的方面有境外投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)和審批、境外擔(dān)保、資金的審查、外匯管理、風(fēng)險勘查資金管理等法律法規(guī)。境外投資的法律 體系分散而又不統(tǒng)一，且需要外交支持、信用擔(dān)保、金融服務(wù)、投資保障、政策性貸款、稅收優(yōu)惠、指導(dǎo)與培訓(xùn)等一系列的法律作為企業(yè)的后盾，因此完善走出去的 配套法律刻不容緩。
此外，對境外礦業(yè)勘查開發(fā)投資方面的保險、稅收、人才培養(yǎng)機(jī)制等方面的法律法規(guī)存在空白。因此建議加快健全配套的法律體系，使企業(yè)走出去無后顧之憂。
(2)加強(qiáng)境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資監(jiān)管
建議成立統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對境外勘查開發(fā)的項(xiàng)目進(jìn)行全程監(jiān)管。建立境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的政府管理信息共享機(jī)制，對于不涉及企業(yè)商業(yè)秘密的信息應(yīng)允許企 業(yè)查詢。監(jiān)督職能應(yīng)包括項(xiàng)目的開展，進(jìn)度實(shí)施，資金使用，人員在境外活動等情況及時的動態(tài)監(jiān)督。建議監(jiān)督管理配套企業(yè)信用評價、懲罰等機(jī)制，將監(jiān)管落實(shí)到 位。
5．遵循國際慣例，改善境內(nèi)投資環(huán)境
礦產(chǎn)資源國際化戰(zhàn)略將是我國相當(dāng)長時期內(nèi)的一項(xiàng)戰(zhàn)略，要想讓國內(nèi)企業(yè)切實(shí)培養(yǎng)競爭力，需 要國內(nèi)制度與國際接軌，只有這樣，才能降低企業(yè)境外投資的學(xué)習(xí)成本。這就需要國內(nèi)擯棄中國特色的思想，應(yīng)擯棄一些不符合國際慣例，又確實(shí)沒有必要保持中國 特色的制度，包括資源儲量分類分級制度、礦業(yè)會計(jì)制度，以及礦業(yè)稅收制度中的中國特色。應(yīng)在國內(nèi)礦產(chǎn)資源立法中，遵循國際慣例，引進(jìn)一些制度，包括礦業(yè)權(quán) 低門檻準(zhǔn)入制度等。
我國事業(yè)機(jī)制的地勘單位進(jìn)行境外勘查是不可行且不可持續(xù)的，應(yīng)通過礦產(chǎn)資源立法中對探礦權(quán)準(zhǔn)人制度的改革、地勘單位體制改 革入手，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查行業(yè)的市場化建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，培育新的礦產(chǎn)資源勘查主體、建立符合國際慣例的合理的礦業(yè)稅制、建立符合礦業(yè)特性的資本市場制 度、建立勘查補(bǔ)貼制度等。
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